Коллектив авторов - Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие

Для понимания содержания международных договоров, направленных на борьбу с коррупцией, весьма полезным является подготовленный Комитетом ООН по контролю над наркотиками и предупреждению преступности в рамках Глобальной Программы против коррупции документ под названием «Антикоррупционный набор инструментов» (2001 г.). В нем дается перечень элементов коррупционной деятельности и раскрывается их содержание. К элементам такой деятельности отнесены взяточничество, растрата, мошенничество, вымогательство, злоупотребление правом на рассмотрение, использование конфликта интересов, незаконные операции с ценными бумагами, получение незаконного пособия, льготы и незаконные вознаграждения, фаворитизм, кумовство, незаконные пожертвования и вклады. Примером содержания коррупционной деятельности могут, например, служить содержание таких ее видов, как вымогательство, злоупотребление правом на рассмотрение, фаворитизм, кумовство. Вымогательство рассматривается как принуждение гражданина заплатить деньги или предоставить другие ценности в обмен на определенное действие должностного лица или его бездействие. Под злоупотреблением правом на рассмотрение понимается использование служебных полномочий для предоставления неоправданных льгот или преференций какой-либо группе или индивидууму ради личной выгоды. Фаворитизм рассматривается как назначение услуг или предоставление ресурсов родственникам, знакомым в связи с принадлежностью к определенному роду, религии, секте и другим предпочтительным группировкам. Кумовство в «Антикоррупционном наборе инструментов» рассматривается как форма фаворитизма, когда должностное лицо предпочитает выдвигать своих родственников или близких друзей на государственные должности. Возвращаясь к анализу Глобальной Программы против коррупции, следует отметить, что она интересна также тем, что в ней сделаны попытки классифицировать направления формирования антикоррупционных институтов (например, выработка кодекса поведения должностных лиц, создание координационного совета по борьбе с коррупцией, реформа государственной службы, процессы открытого формирования бюджета); определение средств исследования прозрачности доходов и активов государственных служащих (например, обнародование этими лицами имущественного состояния и задолженностей, административные и процедурные упрощения решения вопросов); разработка способов повышения осведомленности общественности (доступ к информации, журналистские расследования, проведение изучения общественного мнения в отношении тенденций в борьбе с коррупцией); применение принудительных мер борьбы с коррупцией (финансовые расследования, мониторинг активов, предотвращение и контроль над отмыванием доходов, полученных коррупционным путем и т. д.).

Оказывают влияние на международное право документы органов Совета Европы, направленные на противодействие коррупции. Так, Комитетом министров Совета Европы на основе резолюции (97) 24, принятой 6 ноября 1997 г., был согласован документ «О двадцати принципах борьбы с коррупцией». В нем в качестве начал были поставлены, по сути, задачи взаимодействия государств – членов Совета Европы в борьбе с коррупцией. Среди них положения о том, что необходимо гарантировать посредством правовых актов признание национальной и международной преступности в качестве криминальной; проводить эффективные меры для предотвращения коррупции, обеспечивать соответствующие меры для конфискации и лишения доходов в результате случаев коррупции; гарантировать право средств массовой информации свободно получать и передавать информацию по вопросам коррупции и т. д. В резолюции содержится обращение к национальным властям поддержать эти принципы и применять их во внутреннем законодательстве государств и их практике. Указанные принципы заметно уступают положениям документов ООН в сфере противодействия коррупции как по степени конкретизации направлений этого противодействия, так и по их содержанию. Однако среди рекомендаций Комитета министров Совета Европы можно выделить документ, более проработанный с точки зрения содержания по сравнению с резолюцией о двадцати принципах борьбы с коррупцией. Это – рекомендация № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих, принятая на 106 сессии Комитета министров Совета Европы 11 мая 2000 г.

Теоретической базой этого документа явилось представление о том, что четкое функционирование в демократическом обществе государственных органов должно быть обеспечено в лице государственных служащих. Они являются основным звеном государственной администрации и вследствие этого имеют особые обязанности и права. С учетом стоящих перед государственными служащими задач и для их адекватного выполнения служащие должны иметь как необходимую квалификацию и правовую среду, так и соответствующее материальное вознаграждение. При этом государственный служащий обязан исполнять свои обязанности, соблюдая закон, соответствующие закону инструкции и связанные с его служебными обязанностями этические нормы. Так, он не должен допускать, чтоб его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. Государственный служащий не может извлекать из своего официального положения не причитающуюся ему личную выгоду. Его поведение должно быть подчинено целям сохранения и укрепления веры граждан в честность, беспристрастность и эффективность государственных органов. Государственный служащий, реализующий указанные цели, исходит из понимания того, что коррупция представляет собой серьезную угрозу для правового государства, прав человека, справедливости, социальных институтов. Она тормозит экономическое развитие, разрушает стабильность демократических основ государства и нравственных устоев общества.

Указанные идеи нашли закрепление в Модельном кодексе поведения для государственных служащих – Приложении к уже названной Рекомендации № R (2000)10 Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. Модельный кодекс содержит рекомендации, затрагивающие главные направления деятельности государственного служащего, в том числе вопросы, касающиеся столкновения интересов в ситуации, когда государственный служащий имеет личную заинтересованность, влияющую на объективное и беспристрастное исполнение им своих служебных обязанностей.

Указанный Модельный кодекс содержит ряд других правил поведения, связанных с интересами вне государственной службы и несовместимых с ней, с обязанностью выполнять любые предусмотренные законом требования по декларированию своего членства или принадлежности к организациям, которые могут повредить его должности; с защитой частной жизни; с принятием подарков и т. д. Публичное и частное поведение государственного служащего не должно делать его уязвимым в отношении других лиц. В целом содержание Модельного кодекса может оказаться полезным для разработки соответствующих документов в Российской Федерации. Примечательно, что в рамках Совета Европы выработаны антикоррупционные рекомендации специализированного характера, т. е. касающиеся отдельных ситуаций, а также отдельных сфер деятельности. Примером регулирования борьбы с коррупцией в отдельных сферах общественной жизни может служить рекомендация № Rec (2003) 4 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об общих правилах борьбы с коррупцией при финансировании политических партий и избирательных компаний от 8 апреля 2003 г. Рекомендация исходит из того, что государства должны гарантировать, чтобы материальное обеспечение политических партий со стороны государства или граждан не приводило к подрыву независимости этих партий. В частности, дарение – сознательное предоставление политической партии преимуществ экономического или иного характера, должно осуществляться посредством правил, устанавливаемых государством. Эти правила должны обеспечивать прозрачность сделок по дарению, при недопущении случаев тайного дарения. Кроме того, государство должно контролировать, чтобы сделки по дарению, в пользу политических партий, осуществляемому в том числе физическими лицами, особенно если сумма сделки превышает установленный предел для сделок такого рода, совершались публично. Государствам рекомендовано установить нормы, касающиеся пределов стоимости подарков политическим партиям. Что касается подарков от юридических лиц, то помимо общих принципов дарения, государство должно обеспечить, чтобы подарки от таких лиц регистрировались в бухгалтерских книгах и в бюджете юридических лиц. Меры ограничения, запрещения или иного строгого регулирования дарения со стороны юридических лиц должны устанавливаться государством в отношении тех из них, которые представляют товары или услуги государственным учреждениям. Если же юридические лица находятся в сфере контрольных функций Правительства или иных государственных органов, то сделки по дарению эти лица осуществлять не могут в силу их запрета государством. Более того, государствам рекомендуется требовать от политических партий сохранения отчетности о всех прямых и косвенных расходах на избирательные компании в отношении каждой политической партии, каждого списка кандидатов, каждого кандидата. Должен быть установлен независимый надзор за финансированием партий и избирательных кампаний.