Коллектив Авторов - Система государственного управления
Октябрьский переворот (1917 г.) привел к необходимости реформирования всей структуры управления в стране. В этой связи Лениным провозглашался переход от управления народом к самоуправлению народных масс и была поставлена цель создания системы Советов сверху донизу. В.И. Ленин так определял характер новой власти: «Местные Советы – свободно объединяются на началах демократического централизма в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную советскую власть»[26]. Земства в этот период вступили в открытую борьбу с Советами, ведя ее с переменным успехом. Хотя советские органы власти и ощущали непримиримость земских учреждений к своей политике, тем не менее не спешили с их ликвидацией, так как в их распоряжении находилась разветвленная инфраструктура: школы, больницы, ветеринарные пункты, дома призрения и т.п.
Россия с июня 1918 г. представляла собой федерацию национальных республик. В составе центрального аппарата управления действовали Всероссийский съезд Советов как высший орган власти, Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) как высший орган власти в период между съездами Советов, Совет народного хозяйства – орган исполнительной власти, отраслевые наркоматы (вместо министерств).
Высшим органом управления промышленностью оставался Высший совет народного хозяйства (ВСНХ) – центральный орган регулирования экономики. Центральный аппарат ВСНХ состоял из общих (функциональных) отделов, таких как отдел организации производства, отдел снабжения и нормирования, финансово-экономический и другие, а также производственных отделов (металла, горного, текстильного и т.п.). Производственные отделы решали общие вопросы распределения сырья, ведали учетом и распределением готовой продукции, финансированием отдельных отраслей.
В этот период начался процесс создания разветвленной системы Советов. В обращении Народного комиссариата внутренних дел «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» (январь 1918 г.) указывалось, что Советы «должны немедленно и самым энергичным образом приступить к завершению работы по организации Советов во всех уголках своей территории, связывая их воедино через посредство областных, губернских и уездных Советов», а при наличии Советов «земским и городским самоуправлениям не должно быть места»[27]. Советам также рекомендовалось использовать кадровый потенциал земств с соответствующими изменениями в своих целях.
Система Советов представлялась как ассоциация депутатов с мест, выбранных на всероссийский форум. По убеждению большевиков, все нужды и запросы трудящихся страны должны были пронизывать все Советы и доходить в период съездов до самого верха государственно-политической пирамиды. Историками неоднократно подчеркивались утопичность и опасность идеи формирования органов власти подобным образом, которая в случае ее буквальной реализации могла привести к анархии в стране[28]. В этой связи следует отметить, что нижестоящие Советы часто издавали законы и декреты, противоречащие законам центральной власти, внося хаос и путаницу в общую законодательную работу Советской республики.
Кроме того, отрицание принципа разделения властей, слияние государственного и партийного аппарата, частые нарушения принципа коллегиальности на всех уровнях системы Советов, упрощение процесса управления государственными и местными делами (в целях недопущения различного рода недоразумений и конфликтов) ставят под сомнение целесообразность и эффективность подобной системы управления.
Вместе с тем советской системе управления были присущи и положительные черты, например введение всеобщего избирательного права. Согласно первой Советской Конституции, принятой в июле 1918 г., правом избирать и быть избранными в Советы пользовались независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и других цензов граждане РСФСР обоего пола, достигшие 18-летнего возраста.
Вместе с тем участие в управлении открыто ограничивалось для определенных слоев населения. В то же время значительно расширялись избирательные возможности участия в управлении государственными делами тех социальных групп, которые до революции ущемлялись в политических правах. В этой связи возникала новая проблема – необходимость обучения новых управленческих кадров.
После принятия Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г. произошли значительные изменения в системе органов государственной власти и управления. Во-первых, все звенья представительной системы России, как и других союзных республик, стали избираться на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Во-вторых, все представительные органы государственной власти стали именоваться Советами депутатов трудящихся. В-третьих, устанавливалась обязательная периодичность проведения сессий Советов. В-четвертых, было регламентировано образование при исполкомах (кроме поселковых и сельских) функциональных отделов. В-пятых, устанавливались правовые, материальные и иные гарантии деятельности Советов.
Советы депутатов трудящихся (края, области, округа, района, города, поселка, села) решали следующие вопросы:
1) осуществляли культурно-политическое и хозяйственное строительство на своей территории;
2) принимали местный бюджет;
3) руководили деятельностью подчиненных им органов управления;
4) обеспечивали охрану государственного порядка;
5) содействовали усилению обороноспособности страны;
6) обеспечивали соблюдение законов и охрану прав граждан.
Советы имели собственный исполнительный аппарат, который ими формировался (из состава же депутатов Совета) и действовал под их руководством. Исполнительные комитеты Советов осуществляли руководство культурно-политическим и хозяйственным строительством на своей территории на основе решений соответствующих Советов и вышестоящих государственных органов. В исполнительных комитетах образовывались такие отделы, как: общий отдел, отдел автомобильного транспорта и шоссейных дорог, отдел милиции, отдел социального обеспечения, финансовый отдел, плановый отдел, сектор кадров и т.п.
Депутаты также образовывали различные постоянные комиссии Советов (например, комиссия по промышленности и транспорту; комиссия по здравоохранению; комиссия по народному образованию и культуре и т.д.), а также вели работу в своих избирательных округах. Сессии Советов созывались их исполнительными комитетами, как правило, не реже 4–6 раз в год. На время проведения сессии избирались председатель и секретарь для ведения заседания сессии. На сессиях Советов заслушивались отчеты о работе исполнительных комитетов, отделов управлений исполнительных комитетов, постоянных комиссий, других органов, образуемых Советами.
Вся работа системы Советов проводилась на основе перспективных планов, состоявших из наказов избирателей, принятых к исполнению данным Советом, и других мероприятий, которые якобы должны были бы способствовать решению общегосударственных и идеологических задач дальнейшего совершенствования социализма и построения коммунизма. Однако Советы так и не обрели качеств законодательных органов, самостоятельно решающих вопросы государственного значения и фактически реализующих свои конституционно закрепленные полномочия. Реальная власть находилась в руках аппарата партийных органов, волю которых выполняли Советы.
Партийное руководство Советами всех уровней осуществлялось по следующим основным направлениям:
а) разработка мероприятий и политической линии Совета по реализации политики партии;
б) руководство формированием представительных органов, подбор, расстановка, обучение, воспитание кадров, работающих в Советах;
в) контроль за деятельностью советских органов по реализации партийных директив.
Кроме того, Советы находились также и в зависимости от исполнительных и распорядительных органов. Формально исполнительные комитеты были подотчетны и подконтрольны Советам, а на практике получалось так, что аппарат исполнительных комитетов видел в депутатах своих общественных помощников, «реализаторов» постановлений и решений исполкомов. На конституционном уровне так и не произошло существенной конкретизации полномочий Советов всех уровней. По-прежнему жестко проводился принцип демократического централизма, вышестоящие Советы обладали правом отменять решения нижестоящих Советов, осуществлялось двойное подчинение исполнительных органов. Теория советского государственного права рассматривала Советы как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь[29].