Коллектив Авторов - Система государственного управления
В периоды кризиса социальное управление выполняет прежде всего функции защиты населения, а также более справедливого распределения его бремени без ущерба для стимулирования трудовой и предпринимательской деятельности экономически активных граждан.
Важнейшим механизмом реализации государственной социальной политики является социальная защита, понимаемая в российском правовом поле как совокупность гарантированных государством мер, направленных на минимизацию влияния факторов, снижающих качество жизни граждан. Это защита и от возможных нарушений прав, свобод личности, и от административного произвола, и от преступных посягательств на жизнь, здоровье, собственность, честь и достоинство человека, других вредоносных факторов. Согласно определению МОТ социальная защита как комплекс мер включает:
• стимулирование стабильной, оплачиваемой трудовой деятельности;
• предотвращение и компенсацию части доходов в случае возникновения основных социальных рисков посредством социального страхования;
• предоставление социальной помощи уязвимым группам населения, не являющимся участниками системы социального страхования;
• доступ граждан к основным правам и услугам, таким как образование, медицинская помощь.
Мировой опыт свидетельствует, что наиболее эффективные и комплексные системы социальной защиты включают в себя: обязательное социальное страхование, социальную помощь, пенсионное обеспечение, систему государственных пособий. Основным источником финансирования и общим регулятором системы социальной защиты выступает государство. При недостатке средств имеющиеся ресурсы сосредоточиваются на первоочередных направлениях: обеспечение прожиточного минимума для всех нуждающихся, развитие социальной инфраструктуры, социальная адресная поддержка. Инструментами объективно обусловленной социальной политики становятся государственные гарантии, социальные стандарты, потребительские бюджеты и др.
Социальные гарантии обеспечиваются на законодательной основе, фиксирующей обязанности и ответственность государства перед гражданами и граждан перед государством, а также партнерством. Минимальные социальные гарантии образуют первый уровень системы социальных стандартов и предназначаются для удовлетворения потребностей за счет бюджетов. Вторым уровнем являются стандарты, обеспечиваемые за счет собственных средств населения, а при их недостатке – за счет адресной социальной помощи. Социальные гарантии обеспечиваются на законодательной основе, фиксирующей обязанности и ответственность как государства перед гражданами, так и граждан перед государством, а также на основе партнерства, согласия между властью и населением по вопросам потребления, накопления, оплаты и производительности труда.
Государственные социальные стандарты разрабатываются на единой правовой базе и на общих методических принципах. Основой служат законы о прожиточном минимуме, потребительском бюджете, минимальной оплате труда, рекомендации по определению потребительской корзины и другие нормативные акты. Органы власти субъектов РФ и местного самоуправления вправе устанавливать региональные и местные дополняющие социальные стандарты при условии их обеспечения за счет собственных средств.
Потребительские бюджеты фиксируют определенное количество материальных и духовных благ, которые можно приобрести за счет доходов. В их составе центральное место занимает прожиточный минимум, которым официально определяется черта бедности и обосновываются система адресной поддержки населения, минимальная оплата труда, пенсии и другие выплаты социального характера.
Все инструменты социальной политики должны в конечном счете поддерживать и повышать уровень жизни населения. Это целевая функция и одновременно сердцевина социальной политики[75].
При рассмотрении данной темы нельзя не сказать о социальном партнерстве. В самом общем виде социальное партнерство понимается как система взаимодействия главных агентов рынка труда, позволяющая наиболее эффективно учитывать основные интересы работников (и их представителей), работодателей (и их представителей) и государства при регулировании социально-трудовых отношений. В современных условиях социальное партнерство выступает как способ согласования интересов различных групп при разрешении возникающих противоречий и предотвращении конфликтов в социально-трудовой сфере.
Таким образом, главная задача государственного регулирования социальных отношений состоит в том, чтобы содействовать социальной солидарности и социальной справедливости. Для решения этих задач парламенты (в том числе в России) принимают соответствующие законы: о порядке разрешения трудовых конфликтов (в том числе о забастовках), о создании трехсторонних комиссий, состоящих из представителей государства, профсоюзов (работников) и предпринимателей (работодателей), об установлении минимальных размеров оплаты труда, об оплачиваемых выходных днях и отпусках и т.д. Все эти нормы распространяются на все предприятия независимо от формы собственности. Законы, принятые парламентом, устанавливают справедливые пропорции уплаты налогов: с больших доходов уплачивают большие налоги, а низкие доходы освобождаются от налогообложения (в России с 2001 г. установлена единая ставка подоходного налога для всех – 13%). Действуют законы о пенсиях, медицинском обслуживании, образовании и т.д., устанавливаются льготы для малообеспеченных и многодетных семей, инвалидов, ветеранов войны и труда и т.д. Парламент поощряет благотворительность, уменьшая налогооблагаемую базу на соответствующий размер, и т. д.
Трудовой кодекс РФ провозглашает следующие цели трудового законодательства:
1) установление государственных гарантий трудовых прав и свобод граждан;
2) создание благоприятных условий труда;
3) защита прав и интересов работников и работодателей. Кодекс содержит положения о социальном партнерстве ради достижения социального мира и дальнейшего эффективного социально-экономического развития.
Как и в сфере экономики, в области социальных отношений глава государства и правительство контролируют исполнение принятых законов, своими актами развивают их положения. Федеральные органы государственной власти регулируют сферу социального обслуживания, реализуют федеральные социальные программы, лицензируют деятельность по социальному обслуживанию, принимают государственные стандарты социального обслуживания, управляют федеральными учреждениями социального обслуживания – структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274. Оперативным управлением ведают министерства, на местном уровне – их территориальные управления и отделы.
Особенностью сферы социального регулирования является то, что в ней преобладают учреждения (в экономической сфере – предприятия). Учреждения социального обслуживания делятся на государственные, муниципальные и частные; стационарные и нестационарные. Различают учреждения социального обслуживания семьи и детей, престарелых и инвалидов, территориальные центры социального обслуживания, отделения социальной помощи на дому, учреждения в небольших городах, в сельской местности.
Остановимся более подробно на государственном управлении в различных отраслях социальной сферы.
Первоочередными объектами регулирования являются оплата труда и охрана труда. Государство также регулирует рынок труда в целях оптимизации предложения и спроса на рабочую силу, сдерживания роста и сокращения периода безработицы, обеспечения свободного перемещения работающих по стране, смягчения социальной напряженности в обществе. Для этого проводится политика содействия занятости, развитие рынка жилья, выравнивание условий жизни, социального обеспечения временно неработающих. С вопросами труда связаны многие аспекты социального развития, пенсионное обеспечение, трудовая и иная миграция (территориальное перемещение, сопровождающееся изменением места жительства населения), вопросы отдыха и быта. Регулирование вопросов труда и связанных с ними отношений в России относятся к компетенции Федеральной службы по труду и занятости, подведомственной Министерству здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Федеральная служба по труду и занятости является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров. Федеральная служба по труду и занятости осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями[76].