Коллектив авторов - Политология: учебник для студентов вузов

В зависимости от объема полномочий, предоставляемых административно-территориальным единицам, унитарные государства могут быть централизованными и децентрализованными. К централизованным относят государства, в которых подчинение региональных органов власти центру осуществляется через назначаемых им должностных лиц (Нидерланды, Казахстан, Польша и др.). В децентрализованных унитарных государствах региональные органы власти формируются независимо от центра как органы местного самоуправления (Великобритания, Япония, Италия). В некоторых унитарных государствах крупные территориальные единицы получают статус автономий, предусматривающий более широкий объем полномочий и возможность формирования представительных органов власти с некоторыми атрибутами государственности. Такие образования есть в составе Франции, Испании, Украины и т.д. Подавляющее большинство современных государств являются унитарными.

Федерация. Федерация — союзное государство, состоящее из административно-территориальных единиц (субъектов федерации), обладающих юридически закрепленной политической самостоятельностью. Составляющие федеративный союз государственные образования (штаты, земли, провинции) могут иметь свое собственное административно-территориальное деление. В отличие от унитарного государства в федерации существует две системы высших органов власти — общефедеральные и формируемые в каждом субъекте федерации. При этом любой субъект федерации имеет свое собственное законодательство (а во многих случаях и свою конституцию), которое, однако, не должно вступать в противоречие с общефедеральными законами.

Наличие в федеративных государствах двух источников принятия законов порождает проблему разделения компетенции центра и регионов. Как правило, порядок такого разделения прописывается в общефедеральной конституции. К ведению федеральных властей обычно относят вопросы гражданства, внешней политики, обороны, денежного обращения, недропользования и т.д. Полномочия субъектов федерации традиционно включают регулирование вопросов землепользования, экономической и социальной инфраструктуры местного значения, коммунального хозяйства и пр.

Общефедеральный парламент обязательно имеет двухпалатную структуру. Нижняя палата, как правило, формируется по принципу: один депутат от определенного числа населения (избирателей). Состав же верхней палаты в большинстве случаев формируется на основе принципа одинакового числа депутатов от каждого субъекта федерации. Это делается для того, чтобы депутаты от густонаселенных регионов не могли игнорировать интересы территорий с небольшой численностью населения.

Несмотря на то что субъекты федерации имеют многие признаки собственной государственности, они не являются суверенными государствами в полном юридическом смысле. Поскольку в большинстве случаев у них нет права одностороннего выхода из состава федерации, права самостоятельного участия в международных отношениях и т.п.

Структура федеративных государств может быть выстроена трояко: (1) по территориальному принципу, (2) этнотерриториальному и (3) смешанному.

В первом случае субъекты федерации выделяются только по административно-территориальному критерию. Таких федераций большинство (США, Мексика, ФРГ). Во втором — главным критерием образования субъектов федерации становится компактное проживание какого-либо крупного этноса в определенных территориальных пределах. Такие федерации очень неустойчивы и их совсем немного (Бельгия, Пакистан, Нигерия). Третий вариант структурирования федеративных государств предполагает выделение одной группы субъектов по территориальному принципу, а другой — по этническому. Такие федерации называют асимметричными. Ввиду сложности обеспечения в федерациях такой формы принципа равноправия ее субъектов подобных федеративных образований в мире также немного (Канада, Россия, Индия).

Конфедерация. Эта форма объединения суверенных государств, сохраняющих свои высшие органы власти и делегирующих наднациональным органам строго ограниченный круг полномочий (как правило, вопросы внешней политики и обороны). Подобные образования возникают для решения локальных задач — сохранения независимости, отражения внешней агрессии или в качестве первого шага на пути объединения в централизованное государство. Историческими примерами могут служить США (1781—1787), Швейцария (1815—1848), Германия (1815—1866), Объединенная Арабская Республика (союз Египта и Сирии в 1958—1961 гг.) и др. В настоящее время чистых конфедераций в мире нет. Швейцарское государство, хоть и сохраняет в своем официальном названии слово «конфедерация», таковой давно уже не является. Но это не значит, что конфедеративная форма устройства государств нежизнеспособна. Мир международных взаимоотношений весьма динамичен и переменчив. В нем периодически возникают ситуации, в которых оказывается востребованной идея конфедерации. Так, в частности, было в 1991 г., после распада СССР. И хотя идея не реализовалась (СНГ не является конфедерацией, так как не имеет наднациональных органов, уполномоченных принимать обязательные для всех решения), но была в тот момент вполне уместной. Некоторые черты конфедеративного объединения многие аналитики усматривают в политической архитектуре Евросоюза. Хотя, конечно, это образование имеет гораздо более сложную форму.

Институт государства формировался практически одновременно с другим важнейшим социальным институтом — правовым. Право традиционно понимается как совокупность установленных государством общеобязательных норм поведения, соблюдение которых обеспечивается силой государственного воздействия. Большую часть своей истории государство кропотливо устанавливало нормы поведения для своих граждан или подданных с соблюдением, конечно, в первую очередь интересов правящей элиты. Однако становление капитализма в XVII—XVIII вв. подбросило любопытную задачу: нельзя ли правовые нормы и ограничения обратить на само государство? Чтобы не только обычные граждане, но и государственные мужи действовали исключительно в рамках закона. Вот это и есть основная идея концепции правового государства — ограничение власти законом. Но спрашивается, откуда же возьмутся ограничивающие власть законы, если сама государственная власть эти законы и принимает? Что может ее удержать от легализации произвола и самоуправства с помощью собственноручно штампуемых законов? Либеральная политическая мысль XVII—XVIII вв. нашла, как мы помним, множество таких ограничителей. Но основных по большому счету три: права человека, конституция и разделение властей.

Первое ограничение аппетитов власти заключается в постулировании существования естественных, неотчуждаемых прав человека (на жизнь, свободу, собственность и т.д.). Право — это не сумма ограничений и репрессий. Его нельзя сводить только к уголовному кодексу. Право — это в первую очередь возможность каждого индивида реализовать данные ему природой (а не государством!) возможности распорядиться своими жизнью и свободой по собственному усмотрению (не нарушая, понятно, аналогичных прав других людей). Поэтому закон в принципе может быть и неправовым, если он нарушает права человека. Даже если такой закон принят с соблюдением всех юридических формальностей — это не право, а бесправие, типичный произвол государства.

Не дать государству впасть в соблазн принятия таких законов должен еще один ограничитель — конституция. Именно в ней и прописываются «во первых строках» права и свободы личности. Одной из особенностей конституции как основного закона демократического общества является необходимость ее всенародного одобрения. Это и есть «общественный договор» между властью и народом, в котором народ ставит определенные рамки самостоятельному законотворчеству государства. Ибо ни один закон или постановление властей не должны противоречить нормам, записанным в конституции.

Третьим серьезным ограничителем властного абсолютизма государства стал принцип разделения властей. Его смысл — в разъединении государственного монолита на три части (ветви власти — законодательную, исполнительную и судебную), которые обладают самостоятельностью, независимостью и, главное, взаимно контролируют друг друга, не допуская превышения полномочий какой-либо из властей.

Все эти идеи формировались на протяжении трех с лишним столетий (Дж. Локк, И. Кант, Ш.Л. Монтескьё, Т. Джефферсон и др.), хотя сам термин «правовое государство» появился только в конце XIX в. Сегодня это общепризнанная цивилизованным миром концепция, положения которой считаются современным эталоном правового состояния общества и государства.