Коллектив авторов - Конкурентное право России
В сферу применения Закона о защите конкуренции включены также общественные отношения, связанные с предоставлением органами власти преимуществ коммерческим и некоммерческим организациям посредством института государственных и муниципальных преференций. Преференции оказывают влияние на конкурентные отношения, могут приводить к устранению или недопущению конкуренции и должны предоставляться только с учетом такого влияния, целей предоставления преференций и с соблюдением установленных процедур. По мнению И.В. Князевой[89], избирательное предоставление органами власти льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам является одной из основных угроз конкуренции.
Действие Закона о защите конкуренции распространяется на всю территорию Российской Федерации, его положения применяются к достигнутым за пределами Российской Федерации соглашениям между российскими и (или) иностранными лицами или организациями, а также к действиям, ими совершаемым, если указанные действия и (или) соглашения оказывают влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации. По мнению Н.И. Клейн, в Законе о защите конкуренции нашла отражение «доктрина последствий», поскольку закон применяется к действиям и соглашениям, совершаемым или заключаемым и за рубежом, если негативные последствия могут проявиться на товарном рынке в Российской Федерации[90].
Сфера применения Закона о защите конкуренции в силу ст. 15 Конституции может быть изменена (ограничена или, наоборот, расширена) в соответствии с международными договорами Российской Федерации[91].
Сфера применения Закона о защите конкуренции охватывает как материальные, так и процессуальные отношения. Так, в Законе, помимо норм, определяющих основные понятия в сфере защиты конкуренции, содержатся нормы, регулирующие процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, запроса информации, проведения проверок, порядка представления и рассмотрения уведомлений и ходатайств и др.
С точки зрения Н.И. Клейн[92], включение в Закон о защите конкуренции отдельной главы, регламентирующей рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства, подняло правовое регулирование процедуры возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства на уровень закона. Усиление законодательного регулирования административных процедур взамен их регулирования в подзаконных актах предоставляет всем участникам общественных отношений, в том числе в сфере защиты конкуренции, возможность получить гарантии устойчивой деятельности в соответствии с их правами и законными интересами[93].
Сфера применения Закона о защите конкуренции охватывает общественные отношения, которые уже возникли и (или) которые возникнут (могут возникнуть) в будущем[94]. Например, в соответствии со ст. 15 Закона о защите конкуренции запрещаются акты и действия (бездействие) органов власти, которые приводят или могут привести к ограничению, устранению конкуренции.
Во времени Закон о защите конкуренции применяется по общему правилу к отношениям, возникшим после вступления в силу норм закона, с соблюдением общих принципов, не допускающих ухудшения положения участников отношений. При этом Законом о защите конкуренции установлен трехлетний срок давности рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства с момента совершения нарушения, а при длящемся нарушении – с момента окончания нарушения или его обнаружения.
Спецификой сферы применения Закона о защите конкуренции является то, что он применяется в отношении субъектов естественных монополий, понятие и статус которых определяется в соответствии с Законом о естественных монополиях. При этом в отношениях, регулируемых Законом о защите конкуренции, субъекты естественных монополий выступают в качестве лиц, действующих на рынках, находящихся в условиях естественной монополии, а следовательно, доминирующих на данных рынках. Причем для субъектов естественных монополий их доминирующее положение презюмируется[95] и не подлежит установлению в порядке, установленном для других рынков. Такая презумпция была подтверждена в постановлении Пленума ВАС РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства»[96] (далее – постановление Пленума ВАС РФ № 30). В Закон о защите конкуренции включены особые меры по предупреждению создания субъектами естественных монополий дискриминационных условий для потребителей.
Кроме того, спецификой сферы применения Закона о защите конкуренции является то, что Закон устанавливает ответственность за нарушения в области защиты конкуренции. Считается, что Закон о защите конкуренции предусматривает значительный набор мер административного принуждения, применяемого антимонопольными органами за нарушения антимонопольного законодательства[97]. Вместе с тем этот Закон устанавливает только правовосстановительную[98] (пресекательную) ответственность, а также ответственность в виде перечисления в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства. Правовосстановительная (пресекательная) ответственность устанавливается в виде обязанности исполнить предписание об устранении допущенных нарушений антимонопольного законодательства и их последствий, подлежащее в соответствии с ч. 1 ст. 51 Закона о защите конкуренции обязательному исполнению в установленный антимонопольным органом срок. В результате исполнения предписания восстанавливается конкуренция, а также права и интересы лиц, чьи права были нарушены в результате нарушения антимонопольного законодательства. Предписание антимонопольного органа считается традиционным средством обеспечения соблюдения запретов, изложенных в антимонопольном законодательстве[99]. Инструментом восстановления конкуренции при этом является институт выдачи предписания[100]. Необходимо отметить, что перечень предписаний является открытым. Антимонопольный орган при выдаче предписаний руководствуется задачей сформировать меры, направленные на устранение нарушений конкуренции и на последующее ее развитие, а также восстановление интересов участников отношений в сфере конкуренции, нарушенных в результате нарушения антимонопольного законодательства.
По мнению некоторых авторов, ответственность в виде перечисления в федеральный бюджет дохода, полученного в результате нарушения антимонопольного законодательства, и административная ответственность по ст. 14.31–14.33 КоАП РФ – это меры ответственности за одни и те же правонарушения[101]. Н.И. Клейн[102], считая вопрос о правовой природе данной санкции дискуссионным, полагает все же, что взыскание дохода является административной санкцией и в связи с этим возможно применение только одной из указанных санкций в зависимости от конкретных обстоятельств дела.
Конституционный Суд Российской Федерации в и. 3 постановления от 24.06.2009 № 11-П[103] указывает на компенсаторную природу предписания о перечислении незаконного дохода. Однако в постановлении Пленума ВАС РФ № 30 сформулирован правовой подход, согласно которому меры публичной ответственности в виде взыскания в федеральный бюджет дохода, полученного в связи с нарушением антимонопольного законодательства, могут быть применены только в том случае, если исходя из допущенного нарушения привлечение лица к административной ответственности невозможно ввиду невозможности определения штрафа по правилам, установленным ст. 14.31–14.33 КоАП РФ.
В соответствии с и. 6 Плана мероприятий по реализации системных мер по развитию конкуренции, вошедшего в «дорожную карту»[104] развития конкуренции и совершенствования антимонопольной политики, введенного распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р, будет устранена возможность одновременного наложения на правонарушителя оборотного штрафа в соответствии с КоАП РФ и выдачи предписания о взыскании незаконно полученного дохода от нарушения антимонопольного законодательства. Такие меры запланировано осуществить до ноября 2013 г.
В сфере защиты конкуренции наряду с административной применяется и уголовная ответственность; порядок их применения определен соответственно КоАП РФ и Уголовным кодексом Российской Федерации (далее – УК РФ). Основным критерием разграничения составов административных правонарушений и преступлений является сумма причиненного нарушением антимонопольного законодательства ущерба (свыше 1 млн руб.) либо незаконно извлеченного таким образом дохода (свыше 5 млн руб.)[105].