Коллектив авторов - Конкурентное право России

В сферу Закона о защите конкуренции включены отношения, связанные с применением мер гражданско-правовой ответственности. Речь идет о праве лиц, чьи права и интересы ущемлены в результате нарушения антимонопольного законодательства, обратиться в установленном порядке в суд, арбитражный суд за защитой своих имущественных интересов. Указанное право может быть реализовано путем подачи исков, в том числе исков о восстановлении нарушенных прав, возмещении убытков (включая упущенную выгоду), возмещении вреда, причиненного имуществу.

Закон о защите конкуренции должен дать новый импульс системе частных исков, основанных на решениях и предписаниях антимонопольных органов, несмотря на то что право на защиту своих интересов у заинтересованных лиц существовало и до включения в Закон о защите конкуренции соответствующих норм.

ФАС России считает частные иски одним из инструментов защиты конкуренции[106]. Однако пока, по мнению ФАС России[107], несмотря на решения высших судов и закрепление в Законе о защите конкуренции, данный институт по-настоящему не заработал.

В сферу применения Закона о защите конкуренции также дополнительно включены меры профилактики нарушений антимонопольного законодательства хозяйствующими субъектами в виде института предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства. Перечень составов нарушений антимонопольного законодательства, по которым применяется предупреждение, будет постепенно расширяться[108], что, в свою очередь, будет способствовать снижению нагрузки на добросовестный бизнес. Кроме того, профилактический институт предупреждений может быть распространен и на органы власти, что позволит устранять нарушения со стороны указанных органов в более короткие сроки.

В сферу применения Закона о защите конкуренции наряду с отношениями по недопущению, ограничению и устранению конкуренции, ущемлению субъектами, доминирующими на рынке, интересов их контрагентов, включены также иные отношения, на первый взгляд не связанные напрямую с защитой конкуренции.

Речь в данном случае идет об отношениях, возникающих в связи с рассмотрением антимонопольными органами жалоб на нарушение процедуры проведения торгов и порядка заключения договоров по их итогам, косвенно влияющих на отношения в области конкуренции. Вместе с тем необходимо отметить, что любое нарушение порядка проведения торгов и порядка заключения договора приводит к неправильному определению победителя торгов, что оказывает непосредственное влияние на состав участников рынков, а следовательно, и на конкурентные отношения[109].

Целью принятия Закона о естественных монополиях является обеспечение доступности услуг субъектов естественных монополий для потребителей, обеспечение баланса интересов субъектов естественных монополий и интересов потребителей, а также обеспечение эффективного функционирования[110] указанных субъектов и рынков, находящихся в условиях естественной монополии.

Несмотря на то что российскому законодательству о естественных монополиях более 17 лет, в сфере их регулирования не утратили свою актуальность вопросы ликвидации перекрестного субсидирования, развития состязательности в получении исключительных прав на предоставление услуг в условиях естественной монополии, ограничения возможности злоупотребления рыночной властью и искажения информации о реальных издержках и прибыли со стороны субъектов естественных монополий[111].

В сферу применения Закона о естественных монополиях включены общественные отношения на товарных рынках, находящихся в состоянии естественной монополии, в частности, отношения, в которых участвуют субъекты естественных монополий и потребители, органы государственной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации) и органы местного самоуправления.

Закон о естественных монополиях является базовым законом в сфере указанных отношений. Однако некоторые общественные отношения, в которых участвуют субъекты естественных монополий, входят в сферу применения Закона о защите конкуренции и урегулированы им в достаточном объеме, даже если бы отсутствовал такой базовый закон. Необходимым является лишь законодательное установление понятий субъекта естественной монополии, рынка, находящегося в условиях естественной монополии, а также видов работ и услуг, отнесенных к естественно-монопольным. Для отношений в сфере защиты конкуренции регулирование деятельности субъектов естественной монополии могло бы быть включено в сферу Закона о защите конкуренции. При этом отдельные отношения, скажем, связанные с установлением тарифов субъектов естественных монополий, можно было бы урегулировать специальным законом (например, законом о тарифах)[112].

Необходимо отметить, что на начальном этапе действия Закона о естественных монополиях отдельные субъекты естественных монополий пытались оспаривать, в том числе в судебном порядке, правомочность применения к ним норм антимонопольного законодательства[113].

В настоящее время правовое регулирование в сфере деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Законом о естественных монополиях, Законом о защите конкуренции, правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также отраслевым федеральным законодательством.

Кроме того, закупочная деятельность субъектов естественных монополий, влияющая и на конкуренцию на рынках, где закупается продукция субъектами естественных монополий, и на величину издержек, а следовательно, и тарифов субъектов естественных монополий, регламентируется Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»[114]. Введение открытых процедур закупок субъектами естественных монополий в целях сокращения их издержек осуществлено по предложениям ФАС России[115].

Кроме того, регулирование вопросов, связанных с деятельностью субъектов естественных монополий, может осуществляться субъектами Российской Федерации, так как на них возложены функции по тарифному регулированию, например, в сферах водоснабжения, водоотведения, розничных рынков электроэнергии, теплоснабжения. На данный момент тарифное регулирование субъектов естественных монополий органами местного самоуправления не осуществляется. Однако в соответствии со ст. 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ в собственности поселений может находиться имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо– и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения. В процессе владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью органы местного самоуправления могут принимать решения, влияющие на регулирование деятельности субъектов естественных монополий в указанных сферах, например в ходе передачи имущества в пользование, утверждении программ развития, принятии решений о продаже имущества и др. К полномочиям органов местного самоуправления отнесены, к примеру, полномочия по согласованию инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения[116].

В Законе о естественных монополиях такие термины и понятия, как товар, товарный рынок, группа лиц, хозяйствующий субъект, используются в значениях, указанных в Законе о защите конкуренции. При этом термины, характеризующие производственную деятельность субъектов естественных монополий, применяются в том значении, которым они наделены в отраслевом законодательстве. Например, определение понятия услуги по передаче тепловой энергии, отнесенной ст. 4 Закона о естественных монополиях к сфере деятельности субъектов естественных монополий, а также всех понятий, применяемых в сфере передачи тепловой энергии, дано в Федеральном законе от 07.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении».

Закон о естественных монополиях регулирует широкий спектр как материальных, так и процессуальных отношений в сфере деятельности субъектов естественных монополий. В частности, это процессуальные отношения, связанные с проведением проверок, введением, изменением или прекращением регулирования деятельности, рассмотрением дел о нарушениях закона, исполнением решений (предписаний) органов регулирования, обжалованием их решений.

Субъектами естественной монополии являются хозяйствующие субъекты, занятые производством (реализацией) товара в условиях естественной монополии. Закон закрепляет обязанности субъектов естественных монополий, корреспондирующие с правами потребителей их услуг (товаров, работ). Обязанности субъектов естественных монополий обеспечивают недопустимость отказа от заключения договоров, предоставление потребителям необходимой информации, доступ на товарные рынки, недискриминационный доступ к товарам и услугам, а также соблюдение прав потребителей и государственных органов (например, обязанность по ведению раздельного учета по видам деятельности).