Коллектив Авторов - Система государственного управления

Концепция предусмотрела основные принципы и направления реформирования бюджетного процесса относительно бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и предписала органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления утвердить собственные планы по реализации бюджетной реформы.

Как показывает зарубежный опыт, необходимым условием перехода к программно-целевому бюджетированию является приведение структуры и содержания бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета в соответствие с целями и задачами осуществляемых реформ.

Бюджетная классификация и бюджетный учет должны стать надежным и качественным инструментом, гарантирующим прозрачность деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств и обеспечивающим необходимый объем финансовой информации на всех этапах бюджетного процесса – от анализа финансовых результатов деятельности за прошедший период, подготовки и представления проекта бюджета и его исполнения в течение финансового года до составления соответствующей финансовой отчетности.

Новая бюджетная классификация должна быть направлена на реализацию следующего:

• переориентация бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств;

• приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления);

• согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов.

Концепция реформирования бюджетного процесса предлагает отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдельным федеральным законом. По мнению авторов концепции, более перспективным и предпочтительным является подход, при котором законодательно закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы коды экономической и функциональной классификации. Дальнейшая детализация классификации будет осуществляться органами власти соответствующего уровня при принятии закона о бюджете. Подобный подход применяется большинством стран международного сообщества. Предполагается, что структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно установленных единых принципов бюджетной классификации.

Для стран, применяющих программно-целевое бюджетирование, характерен переход от кассового метода учета исполнения бюджета к методу учета по начислению. В отличие от кассового, признающего расходы в момент осуществления платежа, а доходы – в момент их получения, метод начислений требует учета расходов на момент возникновения расходных обязательств, то есть на момент поставки товаров и услуг, даже если платежи за них не были произведены. Аналогичным образом запись доходов при учете по начислению осуществляется на момент возникновения платежных обязательств, то есть на момент завершения операции (продажи товаров и услуг), даже если платежи за них не были получены.

Метод начислений позволяет оценивать результат исполнения программ, а также сопоставить себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке. Учет по методу начислений способствует повышению прозрачности операций сектора государственного управления и предоставлению информации о финансовых последствиях принимаемых решений в налогово-бюджетной сфере. В центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией.

Выделяют два фактора, связывающих бюджетный процесс, строящийся на программно-целевых принципах, с методом начислений.

Метод начислений требует внимания к тем областям расходов, обязательств и доходов, на которые министерства и ведомства при традиционном методе планирования бюджета чаще всего не обращают внимание (например, учет износа основных фондов). Благодаря методу учета расходов по начислению, при котором учет расходов на основные фонды ведется не на момент их приобретения, а на момент их фактического потребления в процессе производства услуг (стоимость основных фондов списывается по частям, как при амортизации), информация о себестоимости производства тех или иных услуг становится полной. Учет всех затрат, связанных с предоставлением государством услуг, является обязательным требованием программно-целевого бюджетирования.

По мере того как значительная часть государственной деятельности приобретает черты коммерческой (контрактирование государственных служащих, взимание платы за услуги, предоставляемые предприятиями общественного сектора, и т.д.), метод начислений, принятый в частном секторе, в большей степени согласуется с новыми задачами государственного сектора, позволяя лучше измерять его эффективность и результативность. Так как в центре концепции программно-целевого подхода лежит измерение эффективности и результативности, метод начислений дает возможность оценить реальные достижения в этой области.

Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти.

Главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (до внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в состав главных распорядителей средств федерального бюджета также могут быть включены отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год).

В целях упорядочения процесса составления проекта федерального бюджета и в соответствии с проводимой административной реформой было введено понятие «субъекты бюджетного планирования», под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» вносить в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Одним из основных элементов бюджетных реформ, проведенных в последние десятилетия в большинстве развитых стран, является переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода. При этом среднесрочный финансовый план может являться прогнозно-аналитическим документом органов исполнительной власти либо утверждается законодательно, получая статус многолетнего (укрупненного) бюджета.