Коллектив Авторов - Система государственного управления

Повышение эффективности бюджетных расходов прежде всего связано с осуществлением преобразований в области бюджетного процесса. В то же время все составляющие реформы бюджетной системы являются взаимосвязанными, и достижение максимально положительного результата возможно только при одновременно успешном и последовательном осуществлении реформирования государственного сектора в целом.

Так, бюджетное планирование, ориентированное на результат, является одним из элементов системы взаимодополняющих мер по повышению эффективности государственного управления и как таковое способно дать максимально положительный эффект при условии применения комплексного подхода к реформированию системы государственного управления. Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора.

Мероприятия по повышению эффективности расходов в рамках комплексной реформы бюджетной системы включают в себя помимо реформирования бюджетного процесса также реформирование бюджетного сектора (которое складывается из мероприятий по реформированию бюджетных организаций и принципов их функционирования), переход к новым формам финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг, совершенствование процедур исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, включая элементы управления ликвидностью единых счетов этих бюджетов, реформу межбюджетных отношений.

В рамках реформы бюджетного сектора предполагается провести системные преобразования, направленные на устранение существующих недостатков.

В ходе реформы сети бюджетных учреждений предполагается провести инвентаризацию таких распорядителей и прекратить существующую практику путем передачи функций распорядителей бюджетных средств организациям, подведомственным соответствующим главным распорядителям средств федерального бюджета. В ходе реформы бюджетного сектора предполагается провести более глубокие преобразования, направленные на уточнение правоспособности и (или) проведение реорганизации бюджетных учреждений как основной предпосылки для внедрения новых форм бюджетного финансирования и повышения качества и доступности предоставляемых бюджетных услуг.

Основным направлением повышения эффективности использования бюджетных средств является создание механизмов, при которых бюджетные услуги могли бы предоставляться организациями различных организационно-правовых форм.

В этой связи должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных (муниципальных) учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в организации иной организационно-правовой формы. Суть такого преобразования состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам. Данный процесс и является объектом реформирования третьего направления бюджетной реформы.

Реформа бюджетных организаций предполагает изменение типа существующих федеральных государственных учреждений путем создания автономных учреждений.

Автономное учреждение может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, принимается Правительством Российской Федерации на основании предложений федеральных органов исполнительной власти, если иное не предусмотрено нормативным правовым актом Президента Российской Федерации. Решение о создании автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации или в муниципальной собственности, принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. «Об автономных учреждениях» автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Реформа предполагает:

• ужесточить для бюджетных учреждений режим использования бюджетных средств;

• преобразовать бюджетные учреждения, для кого статус бюджетных учреждений не подходит, является слишком жестким, в организации других организационно-правовых форм.

Такие организации не будут входить в реестр получателей бюджетных средств, у них будут свои банковские счета, и они будут нести ответственность сами за себя. Внебюджетные средства и собственные доходы в дополнение к бюджетному финансированию за реально предоставляемые бюджетные услуги эти учреждения могут оставлять у себя и распоряжаться ими по своему усмотрению.

Основная цель реформы – поставить бюджетное учреждение в более жесткие, чем сейчас, условия формирования и использования своих ресурсов.

Это достаточно радикальная реформа, которая находится только в начале своей реализации и, безусловно, столкнется еще со многими проблемами.

Начало становления российской государственной службы можно отнести к началу 90-х годов, когда социально-политическая трансформация России потребовала создания новой рациональной и эффективной государственной службы. Указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» было предусмотрено создание Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Роскадры). Роскадры сыграли значительную роль в подготовке персонала для государственной службы, а также нормативного обеспечения формирования государственной службы.

В первой половине 90-х годов была проведена огромная работа по разработке модели российской государственной службы и по ее правовому определению. Итогом этой работы явилось вступление в силу 31 июля 1995 г. Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». В то же время нельзя сказать, что созданная модель государственной службы смогла удовлетворить потребности политического и социально-экономического развития российского государства. Нельзя назвать ни одного сектора общественной жизнедеятельности российского государства, по которому за вторую половину 90-х годов наметилось хоть какое-то устойчивое улучшение. Объективные результаты действия Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» указывали на необходимость поиска и разработки новых подходов в организации и правовом оформлении государственной службы.

Реформа государственной службы Российской Федерации, проводимая согласно Концепции реформирования государственной службы, утвержденной 15 августа 2001 г. Президентом РФ, является составной частью административной реформы. Можно выделить два этапа реформирования государственной службы. Первый этап связан с Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г.[94]№ 1336, второй – с Указом Президента РФ от 12 декабря 2005 г.[95]№ 1437.

Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 были определены основные направления реформирования государственной службы Российской Федерации, а именно:

• совершенствование законодательной и нормативной базы государственной службы;

• оптимизация количественного состава государственных служащих;

• совершенствование системы подготовки и переподготовки государственных служащих;

• создание материально-технической базы государственной службы;

• формирование системы управления государственной службы.

Масштаб мероприятий заявленной программы реформирования государственной службы потребовал увеличения сроков ее реализации, что и было сделано Указом Президента РФ № 1437.

Аналогичные программы реформирования государственной службы были приняты в субъектах Российской Федерации и направлены на реформирование государственной службы субъектов Российской Федерации.